Кадастровая стоимость применяется для расчета не только налогов, но и арендной платы за использование публичных земельных участков. Речь идет о тех случаях, когда земельный участок предоставляется в аренду без проведения торгов, либо на торгах разыгрывается лишь право на заключение договора аренды, в то время как сам размер арендной платы устанавливается императивно, на основании соответствующего регионального акта. В этих ситуациях арендная плата носит регулируемый характер и привязана к значению кадастровой стоимости земельного участка. Как следствие, изменение кадастровой стоимости прямо отражается на размере арендной платы за земельный участок.
Не секрет, что в отдельных случаях кадастровая стоимость участка, утвержденная по результатам очередной кадастровой оценки, может оказаться завышенной. В этих условиях арендатор публичного земельного участка имеет право оспорить кадастровую стоимость и привести её в соответствие с рыночной стоимостью участка. Причем реализация данного права не зависит от наличия согласия публичного собственника участка, как некоторое время полагали суды отдельных регионов. В отсутствие такого согласия и даже при прямо выраженном несогласии публичного собственника, арендатор имеет безусловное право на приведение кадастровой стоимости в соответствие с рыночной (п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 N 28).
Заметим также, что пересчет арендной платы вследствие оспаривания не может быть заблокирован ни условиями соответствующего договора аренды (подробнее см. Незаконный запрет на пересчет арендной платы после оспаривания кадастровой стоимости), ни региональным законодательством.
Один из ключевых вопросов заключается в том, с какого момента начинает действовать кадастровая стоимость, приведенная в соответствие с рыночной, для целей исчисления арендной платы. От его решения зависит то, за какие периоды арендатор вправе потребовать перерасчет арендной платы и возврат излишне уплаченных сумм. Несмотря на свою значимость, этот вопрос по-прежнему вызывает затруднения у судей и по-разному решается судами, что снижает определенность положения как арендаторов, так и публичных собственников, выступающих арендодателями. В данной статье мы расскажем об основных текущих подходах судов, а также тенденциях в их изменении.
Действие во времени кадастровой стоимости, приведенной в соответствие с рыночной, зависит от двух факторов:
- В каком порядке была определена оспоренная кадастровая стоимость: на основании Закона об оценочной деятельности или на основании Закона о кадастровой оценке.
- В каком порядке была оспорена кадастровая стоимость: на основании ст. 22 или ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке.
Далее мы последовательно рассмотрим три возможных группы ситуаций, где эти фактор сочетаются различным образом.
1. Действие во времени кадастровой стоимости, определенной на основании Закона об оценочной деятельности – для целей расчета арендной платы
Вплоть до 2020 года действовал переходный период, в течение которого кадастровая стоимость могла определяться на основании либо «старого» Закона об оценочной деятельности, либо «нового» Закона о кадастровой оценке, в зависимости от решения соответствующего региона РФ. Каждый из этих законов предусматривал несколько различающиеся процедуры кадастровой оценки, детали которых для целей настоящей статьи не имеют большого значения. Сейчас важно то, что вплоть до настоящего момента во многих регионах РФ действуют результаты кадастровой оценки, определенные до 2020 года в порядке, предусмотренном Законом об оценочной деятельности. Такая ситуация возможна еще вплоть до 2024 года, когда, по замыслу законодателя, для всех объектов недвижимости в стране будет применяться кадастровая стоимость, рассчитанная на основании Закона о кадастровой оценке.
Порядок установления кадастровой стоимости важен, поскольку он предопределяет и то, нормы какого закона применяются к оспариванию кадастровой стоимости и, в том числе, действию оспоренной кадастровой стоимости во времени. Если кадастровая стоимость определена на основании Закона об оценочной деятельности, то к её оспариванию, по общему правилу, также применяются положения Закона об оценочной деятельности (ответ на вопрос 2 в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2021); Подробнее – см. п. 1 Комментария к обзору ВС РФ по проблемам оспаривания кадастровой стоимости). Исключение из этого правила составляют случаи, когда регион перешел к применению ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, подробнее об этом мы поговорим в разделе 3 настоящей статьи.
В соответствии с абз. 4 ч. 4 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности кадастровая стоимость, приведенная в соответствие с рыночной, применяется со дня начала применения оспоренной кадастровой стоимости.
Пример Кадастровая стоимость определена в 2018 году и начала применяться для расчета арендной платы с 2019 года. В 2022 году арендатор оспорил кадастровую стоимость и добился её снижения до уровня рыночной. Тогда новое значение кадастровой стоимости будет применяться по правилу полной ретроспективы – с 2019 года, и арендатор имеет право на пересчет и частичный возврат арендной платы за 2019–2022 годы. При этом арендодатель сохраняет право заявить об истечении срока исковой давности в отношении части этого периода.
Однако на практике суды не всегда придерживаются этого подхода.
1.1. Подход большинства судов (неправильный)
Большинство судов отталкиваются от того, что правило о полной ретроспективе, предусмотренное в абз. 4 ч. 4 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности, было введено Федеральным законом от 31.07.2020 № 269-ФЗ (далее – 269-ФЗ), который вступил в силу 11 августа 2020 года. При этом 269-ФЗ не предусматривает, что норме абз. 4 ч. 4 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности придается обратная сила. В этой связи суды полагают, что применение абз. 4 п. 4 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности не может приводить к пересчету арендной платы за период до 11 августа 2020 года.
В итоге суды приходят к неожиданному выводу, что новое значение кадастровой стоимости, полученное по результатам оспаривания, применяется с 1 января года, в котором подано заявление об оспаривании[1]. Соответствующее правило о действии кадастровой стоимости во времени было предусмотрено в ранее действовавшей редакции ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности, а также установлено сейчас в ч. 4 ст. 6 269-ФЗ, регламентирующей оспаривание кадастровой стоимости в порядке, предусмотренном Законом о кадастровой оценке.
Примечательно, что суды не приводят обоснование того, почему при оспаривании кадастровой стоимости в порядке, предусмотренном Законом об оценочной деятельности, для решения вопроса о действии кадастровой стоимости во времени должны применяться либо уже утратившие силу правила ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности, либо правила, закрепленные применительно к оспариванию кадастровой стоимости в порядке, предусмотренном иным федеральным законом.
Пример Кадастровая стоимость определена в 2018 году и начала применяться для расчета арендной платы с 2019 года. В ноябре 2020 года арендатор оспорил кадастровую стоимость и добился её снижения до уровня рыночной. Исходя из подхода большинства судов, новое значение кадастровой стоимости будет применяться лишь с 1 января 2020 года. Поэтому арендатор имеет право на пересчет и частичный возврат арендной платы только за 2020 год. Пересчет аренды за 2019 год невозможен.
Подобный подход судов является совершенно ошибочным.
Норма абз. 4 ч. 4 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности по своему содержанию является нормой перспективного действия, которая прямо устанавливает ретроспективное применение оспоренной кадастровой стоимости.
Норма перспективного действия – потому что она применяется только к тем случаям, когда оспаривание кадастровой стоимости осуществлено после вступления в силу 269-ФЗ, то есть после 11 августа 2020 года. В этом смысле норме абз. 4 ч. 4 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности, действительно, не придается обратная сила. Придание ей обратной силы привело бы к тому, что изменились правила действия во времени кадастровой стоимости по уже осуществленным ранее оспариваниям.
Норма, устанавливающая ретроспективное применение кадастровой стоимости – потому что норма однозначно предписывает применять оспоренную кадастровую стоимость с обратной силой. Иными словами, законодатель недвусмысленно выразил волю на применение кадастровой стоимости, приведенной в соответствие с рыночной, по правилам полной ретроспективы. В этом аспекте совершенно необоснован вывод судов, что законодателю требовалось как-то дополнительно подчеркнуть возможность применения оспоренной кадастровой стоимости на период до 11 августа 2020 года. Такая возможность прямо вытекает из содержания абз. 4 ч. 4 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности.
В этой связи неслучайно, что в практике судов появился тренд на иное толкование ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности.
1.2. Подход меньшинства судов (правильный)
В 2022 году в практике арбитражных судов наметился отход от позиции, описанной выше. Так, АС Западно-Сибирского округа в своих актах уже неоднократно указывал на необходимость применения правила полной ретроспективы для пересчета арендной платы, вызванного оспариванием кадастровой стоимости[2].
При этом суд опирается на то толкование, о котором мы писали выше в начале раздела 1.
Согласно ответу на вопрос 2 в Обзоре судебной практики ВС РФ N 2 (2021) если кадастровая стоимость определена на основании Закона об оценочной деятельности, то и её оспаривание подчиняется нормам этого закона. В силу абз. 4 ч. 4 ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности, вступившего в силу 11 августа 2020 года, кадастровая стоимость, приведенная в соответствие с рыночной, применяется со дня начала применения оспоренной кадастровой стоимости. Поэтому, если оспаривание осуществлено после 11 августа 2020 года, то новое значение кадастровой стоимости применяется по правилу полной ретроспективы, и арендатор имеет право требовать пересчета арендной платы за весь период, пока действовала оспоренная кадастровая стоимость.
Пример Кадастровая стоимость определена в 2018 году и начала применяться для расчета арендной платы с 2019 года. В 2022 году арендатор оспорил кадастровую стоимость и добился её снижения до уровня рыночной. Тогда новое значение кадастровой стоимости будет применяться с 2019 года, и арендатор имеет право на пересчет и частичный возврат арендной платы за 2019–2022 годы. Арендодатель сохраняет право заявить об истечении срока исковой давности в отношении части этого периода.
Указанный подход является наиболее обоснованным и, вероятно, будет поддержан и Верховным Судом РФ.
Центр развития кадастровой стоимости сопровождает споры арендаторов, направленные на закрепление изменившегося подхода к толкованию ст. 24.20 Закона об оценочной деятельности.
Вывод Если арендатор оспаривает кадастровую стоимость, определенную по правилам Закона об оценочной деятельности, то он имеет право на пересчет арендной платы за все те периоды, в течение которых применялось оспоренное значение кадастровой стоимости (с учетом ограничений, связанных с исковой давностью). Однако в большинстве регионов, где суды еще придерживаются неправильного подхода, арендатор без разбирательств в высших судебных инстанциях сможет претендовать на пересчет аренды лишь с 1 января года, в котором он подал заявление об оспаривании кадастровой стоимости.
2. Действие во времени кадастровой стоимости, определенной на основании Закона о кадастровой оценке и оспоренной по правилам ст. 22 названного закона – для целей расчета арендной платы
Как уже было отмечено, порядок определения кадастровой стоимости прямо влияет на то, нормы какого закона применяются к её оспариванию. Если кадастровая стоимость определена на основании положений Закона о кадастровой оценке, то и оспаривание результатов определения кадастровой стоимости осуществляется по правилам указанного закона.
Закон о кадастровой оценке предусматривает два порядка оспаривания кадастровой стоимости:
- На основании ст. 22 Закона о кадастровой оценке – классическое оспаривание, осуществляемое через специальную комиссию или суд.
- На основании ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке – оспаривание с элементами актуализации кадастровой стоимости, осуществляемое через региональное бюджетное учреждение, уполномоченное на проведение кадастровой оценки.
До 2023 года идет переходный период, в течение которого каждый регион сам решает, какой порядок оспаривания применять. С 2023 года останется только оспаривание в порядке ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке.
Сейчас нас интересуют те случаи, когда кадастровая стоимость определена на основании Закона о кадастровой оценке, а оспаривание осуществлено арендатором в порядке ст. 22 названного закона.
В силу ч. 4 ст. 6 269-ФЗ в подобных ситуациях новое значение кадастровой стоимости, соответствующее рыночной стоимости, действует с 1 января года, в котором арендатором подано заявление об оспаривании в комиссию или суд. Если арендатор сначала обратился в комиссию, а потом в суд, то во внимание принимается дата первоначальной подачи заявления в комиссию (п. 25 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 30.06.2015 № 28).
Пример Кадастровая стоимость определена в 2018 году и начала применяться для расчета арендной платы с 2019 года. В ноябре 2021 года арендатор подал заявление об оспаривании кадастровой стоимости в комиссию, но получил отрицательное решение. В январе 2022 года он подал заявление об оспаривании кадастровой стоимости в суд и добился её снижения до уровня рыночной. Тогда новое значение кадастровой стоимости будет применяться с 1 января 2021 года, поскольку первоначально заявление подано в ноябре 2021 года. Арендатор имеет право на пересчет и частичный возврат арендной платы за 2021-2022 годы.
3. Действие во времени кадастровой стоимости, определенной на основании Закона об оценочной деятельности или Закона о кадастровой оценке и оспоренной по правилам ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке – для целей расчета арендной платы
В соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 6 269-ФЗ с момента перехода региона к новому порядку оспаривания, предусмотренному ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, оспаривание по правилам ст. 22 Закона о кадастровой оценке, а также по правилам ст. 24.18 Закона об оценочной деятельности уже не осуществляется.
Таким образом, если регион перешел к применению ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке, то уже не имеет значения, в каком порядке была определена оспоренная кадастровая стоимость – на основании Закона о кадастровой оценке или Закона об оценочной деятельности. В любом случае к оспариванию будут применяться специальные правила, предусмотренные ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке и его взаимосвязанными положениями.
В соответствии с п. 6 ч. 2 ст. 18 Закона о кадастровой оценке при оспаривании кадастровой стоимости на основании ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке новое значение кадастровой стоимости, приведенное в соответствие с рыночной, применяется с 1 января года, в котором в бюджетное учреждение подано заявление об оспаривании.
Пример Кадастровая стоимость определена в 2018 году и начала применяться для расчета арендной платы с 2019 года. 1 мая 2022 года арендатор подал заявление об оспаривании кадастровой стоимости в порядке ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке. 1 июня 2022 года бюджетным учреждением вынесено решение об установлении кадастровой стоимости в размере рыночной. Тогда новое значение кадастровой стоимости будет применяться с 1 января 2022 года. Арендатор имеет право на пересчет и частичный возврат арендной платы за 2022 год.
Однако необходимо учитывать, что в силу ч. 8 ст. 6 269-ФЗ
«размер арендной платы за использование объектов недвижимости, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях ее определения на основании кадастровой стоимости таких объектов недвижимости за периоды, предшествующие изменению кадастровой стоимости в соответствии со статьей 22.1 Федерального закона от 3 июля 2016 года N 237-ФЗ "О государственной кадастровой оценке", не изменяется».
Буквальное толкование этого положения свидетельствует о том, что законодатель хотел ввести полный запрет на ретроспективный пересмотр арендной платы в случае оспаривания кадастровой стоимости. Тогда в приведенном выше примере новое значение кадастровой стоимости, установленной в размере рыночной, для целей исчисления арендной платы начнет действовать только с момента «изменения кадастровой стоимости», то есть с 1 июня 2022 года, когда учреждением принято решение об установлении рыночной стоимости. Только с 1 июня арендная плата начнет исчисляться исходя из нового значения кадастровой стоимости. Пересмотр же арендный платы за периоды, предшествующие 1 июня 2022 года, окажется невозможен.
Такое толкование совершенно необоснованно ограничивает арендатора в защите его прав на применение экономически обоснованного значения кадастровой стоимости (подробнее – см. Арендатор устанавливает рыночную стоимость (ст.22.1). За какой период изменится арендная плата?).
В этой связи под моментом изменения кадастровой стоимости, о котором говорит ч. 8 ст. 6 269-ФЗ, следует понимать не момент вынесения решения бюджетным учреждением (вступления в силу решения суда), а момент начала применения нового значения кадастровой стоимости, установленный п. 6 ч. 2 ст. 18 Закона о кадастровой оценке (1 января года подачи заявления). При таком толковании приведенный выше пример будет решаться аналогичным образом – арендатор получит право на пересчет аренды с 1 января 2022 года.
Следует признать, что подобное толкование, по существу, является толкованием contra legem и делает бессмысленной норму ч. 8 ст. 6 269-ФЗ. Однако оно необходимо, чтобы избежать неконституционного ограничения прав арендатора на применение экономически обоснованного значения кадастровой стоимости.
Подведем итог
1. Если арендатор оспаривает кадастровую стоимость, определенную по правилам Закона об оценочной деятельности, то пересчет арендной платы должен быть проведен за все те периоды, в течение которых применялось оспоренное значение кадастровой стоимости (с учетом ограничений, связанных с исковой давностью). Однако во многих регионах, где суды еще придерживаются неправильного подхода, арендатор без разбирательств в высших судебных инстанциях сможет добиться пересчета аренды лишь с 1 января года, в котором он подал заявление об оспаривании кадастровой стоимости.
2. Если арендатор в порядке ст. 22 Закона о кадастровой оценке оспаривает кадастровую стоимость, определенную по правилам названного закона, то арендная плата пересчитывается с 1 января года подачи заявления об оспаривании кадастровой стоимости.
3. Если арендатор в порядке ст. 22.1 Закона о кадастровой оценке оспаривает кадастровую стоимость, то независимо от порядка определения оспоренной кадастровой стоимости арендная плата должна пересчитываться с 1 января года подачи заявления об оспаривании кадастровой стоимости. Однако с учетом положений ч. 8 ст. 6 269-ФЗ есть риск применения судом полного запрета на ретроспективный пересмотр арендной платы.